解放日报：纪检机关“双隶属”会影响监督力度吗

山东大学政党研究所所长、教授、博士生导师 王韶兴  

 

    问：中央纪委副书记、秘书长干以胜日前在国务院新闻办公室新闻发布会上说，关于纪检监察机关是不是要实行“垂直领导”的问题，社会上有很多议论。其实，在学习会上，我也一直对此有着疑问：在打击腐败的过程中，党的纪律检查委员会，始终担任着重要角色。但是，纪律检查委员会上级纪检部门和本级党组织的双重领导，这样似乎不利于对同级党政主要领导人的纪律检查和监督，在本级党组织内的纪检部门也似有束缚手脚之嫌。请问，纪律检查委员会为什么要接受同级党组织的领导？纪检机关“双隶属”是否会影响监督力度？

　　———上海虹莘路　胡广

　　答：这是一个关于党内监督领导体制的问题。应该说，党内监督领导体制，是政党存在的制度反映。政党产生、发展与发挥作用的文化背景、历史基础、制度资源以及政党任务等具体情况的不同，党内监督领导体制的职能规定、结构形式及其运作方式也会不一样。

　　党内监督制度的优劣，不仅取决于该制度本身所具有的特点，更取决于其在多大程度上契合了具体的党情和客观需求。总起来讲，现行党内监督领导体制的确立，既与我国传统政治文化的影响有关，也与我们党产生、发展与发挥作用的社会环境有关；既与其他社会主义国家政党监督经验的影响有关，也与我国长期实行高度集中的经济、政治体制有关。它是一项与国情、党情密切联系的制度选择，是我国政治体制在执政党内部的逻辑延伸，是党的民主集中制的具体实践形式。具体而言，对这个问题，可从以下两个方面进行认识：

　　第一，现行党内监督领导体制的确立与发展完善，有其历史必然性。

　　现行党内监督领导体制，形成于上世纪80年代初。其具体的制度安排是：中央纪律检查委员会在中央委员会领导下进行工作，地方各级纪检委在同级党委和上级纪检委双重领导下进行工作，党的各级纪检委有监督同级党委的责任。随着我国经济社会发展模式的深刻转型，腐败现象呈现出新的变化，例如，范围更加广泛、形式更加多样、主体层次趋高等。这使现行党内监督领导体制面临新的挑战。党的十三大以来，我们党在监督领导体制方面采取的“理顺关系”、“提升规格”、“监督关口前移探索”、“监督关口逐步推进”，以及“从权力反腐向制度反腐转向”等一系列重大改革步骤，就是对这种客观需求作出的积极回应。与我国改革开放并行，党内监督领导体制的完善，也依次呈现出先易后难、局部突破、职能扩展、整体推进的发展态势。

　　应当看到，现行党内监督领导体制，在发挥其应有作用的同时，也存在自身的某些弱点。现行党内监督领导体制在加强党内监督、改善党的领导、巩固党的执政地位等方面，发挥了重要作用，但也不同程度地暴露出监督职能设置不够到位、监督体制不够健全、监督功能耗散等弊端。导致这种状况的原因很复杂，但党内监督领导体制设计上的不够科学，是其中的主要原因。现行的党内监督领导体制，既有发展完善的必要性、紧迫性，也有发展完善的广阔空间和现实可能性。从当前实际情况出发，党内监督领导体制的进一步发展完善，应采取适度推进的方法。就纪律检查委员会的“双隶属”关系而言，可以适当增强省级以下监督机构“垂直领导”的力度，从而加强对政党权力的监督制约，建立更加有效的党内权力监督和制约机制。例如，2004年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》就规定：“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。”

　　第二，有必要完善现行党内监督领导体制，但应循序渐进。

　　观点之一，完善现行党内监督领导体制的目的，在于防范政党权力的滥用。在现实政党政治中，政党权力一旦形成，容易表现为独立于政党权利之外、凌驾于政党权利之上的一种物质力量，严重时还会成为政党权利的异己力量。因此，我们党在执政过程中，也必然要面临一个如何掌握权力、又防止被权力腐蚀的问题。政党权力腐败需要综合治理，但从根本上来讲，党内监督制度建设具有根本性、全局性和战略性的意义。党内监督制度建设的状况，在很大程度上预示着政党权力运行的态势；反过来，政党权力运行的态势，也在很大程度上折射出党内监督制度建设的状况。

　　纪律检查委员会作为党内监督的专门机关，它在（我国）党内监督制度建设中的作用，是非常重要的。可能有人担心，接受同级党委的领导，纪律检查工作会有束手束脚之嫌。但实际上，纪检工作任务重大、牵涉面广，这一工作的顺利展开，必须要得到各个方面的支持和帮助，其中，就包括同级党委的领导和支持。实践也证明，没有同级党委的领导和支持，纪委的工作难以开展。对于地方党政“一把手”的监督，党章也作了明确规定：“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。”

　　观点之二，党内监督领导体制改革的策略原则，在于循序渐进。党内监督领导体制改革，是一项系统工程。从其自身内容来看，涵盖监督主体、监督客体两大方面，贯通于政党内部生活和外部活动全部过程，涉及权力来源、权力领域、权力行使和权益保障诸多内容，也牵涉对监督权力主体的监督等更深层次上的问题。就其外部环境而言，既涉及党和国家领导制度的改革，涉及党内外民主、法律制度的建设，还涉及国家、政党、社会以及舆论对执政党权力监督的诸多方面。因此，有关党内监督新的具体制度及运行机制，不可能一蹴而就，必须经由一个逐渐发展成熟的过程。