作者简介：张铁林，中纪委监察部驻国家新闻出版总署纪检监察局官员，曾担任中国农村工作通讯杂志记者、编辑部主任；公益时报总编辑。
2001年1月初召开的中央农村工作会议传达了江泽民总书记关于做好农业和农村工作的重要指示：进人新世纪，巩固和加强农业基础的工作仍要坚持不懈地抓下去，一刻都不能放松，这是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的必然要求。农业、农村、农民工作事关党和国家大局，我们一定要发扬兢兢业业、扎扎实实的精神，切实把工作做好，当前推进结构调整和增加农民收入是新阶段农村工作的中心任务和基本目标。深刻理解农业、农村和农民当前所面临的新问题，对于我们做好新阶段的农村工作，实现新阶段的中心任务和基本目标具有重要的现实意义。
从农民卖粮难说起
历史进入20世纪90年代，农村出现了一种“怪”现象；粮食等主要农产品几乎在全国各地都能听到“卖难”的声音。
1998年，大豆、玉米、小麦等主要粮食作物连续几年获得大丰收，农民手中存有大量的余粮卖不出去，少数地方干脆让粮食烂在地里。其他农产品也遭同样命运，广西近亿公斤甘蔗没“榨出”甜汁，价格创下了历史最低记录；浙江成万吨柑桔烂在枝头，海南3万椒农败走天涯。
近年摆在我们面前的形势仍然是主要农产品连年丰收，粮价持续下滑，调销不畅，库存爆满，农民手中余粮积压严重，好的省份收购农民余粮的2／3，有的省份仅收购农民余粮的1／3，农民卖粮难问题成为阻碍农村经济发展的瓶颈。
我国农产品到底出了什么问题?据统计，目前全国库存粮食中超期储存和陈化变质的约有4000万吨，尽管国内主要农产品过剩，但每年仍需从国外进口一部分粮食调剂国内市场，1999年1—9月三农论坛份我国进口大米12．3万吨，玉米7万吨、小麦及面粉32．54万吨，大豆254．9万吨、大麦150．5万吨，这些品种价格相对便宜，而且填充了我国市场品种质量方面的不足，以面粉为例，美国面粉在我国颇受欢迎，尤其被众多的高档食品加工企业青睐，数万家麦当劳连锁店制作面包和其他面食一律采用进口面粉，加工薯条的马铃薯也全部使用进口的。
从中不难看出，我国农产品的基本情况是：从成本上看，我国农户小规模经营不经济、劳动生产率低，生产成本降不下来，优质农产品品种少、产量低、常规品种产量高、质量次、科技含量低。事实证明，品质优的产品在市场上大受欢迎可以成为畅锁货。河南农科院的优质麦种每公斤高达20元，价格昂贵却十分抢手，被抢购一空。
由此可以看出，当今世界农产品市场的竞争日益由价格方面的竞争转为质量方面的竞争。在保证数量的基础上，增加我国农产品的科技含量，增加优质品种，闯出优质、高产、高效的路子，是我们面临的重要课题，也是解决卖难的根本途径。
党中央、国务院根据国际国内形势的变化，及时作出农业和农村经济发展进入新阶段的正确判断，果断转移农村经济工作重点，积极推进农业和农村经济结构战略性调整，把增加农民收入作为农业和农村经济工作的根本出发点，这次调整是在农产品相对过剩、市场约束增大的条件下提出的。要解决的主要问题是，适应市场对农产品优质化和多样化的需求，提高农业和农村经济的整体素质和效益，增加农民收入，目的在于全面提高农产品的质量，优化农村产业结构，优化农业区域布局，实现农业的可持续发展，实现城乡经济的协调发展。
我们要从四个方面认识这次结构调整，一是结构调整是不断向农业的广度和深度发展的前提下，积极发展多种经营。发展乡镇企业，发展农村第三产业，实施小城镇的战略；深度就是大力发展优质高产高效农业，发展农产品的加工转化，处长农业产业链；二是结构调整是实施科教兴农的过程，效果如何要看能否提高农产品的科技含量，农业的增长能否转到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来；三是结构调整是农业从粗放经营向集约经营转变的过程；四是结构调整是农村新体制建立和完善的过程，在坚持家庭承包经营的基础上，完善农产品市场体系，农业社会化服务体系和国家对农业的支持和保护体系，进行经济体制的改革和创新。
在农业产业调整的基础上，要确保国家粮食安全。粮食安全为世界所瞩目，现在我国的粮食总量过剩是阶段性过剩。区域性过剩和品种过剩，而过剩是暂时的，国际粮农组织对粮食安全的权威解释是“要保证任何人在任何时候都能买得起他所需要的食品。“就全球的粮食来说，现在过剩量很大，但非洲还有人挨饿，对非洲人来说粮食是不安全的。从我国情况看，改革开放以后，地区之间的差距很大，人均之间的差距在拉大，尽管这几年农村扶贫力度很大，进展也很快，贫困人口去年年底已减少到3400万人，但毕竟还有一部分人，即使在口粮方面也还是有一定困难的，所以真正按世界粮农组织的这个定义去做，我国还有很多工作要做，粮食安全既有粮食生产的总量问题，也有通过进出口调剂，库存的吞吐，保证市场供求平衡的问题，还有怎样保障低收人贫困人口的粮食安全问题，这是一个完整的概念。
尽管当前粮食的总量很大，但在城镇还有一小部分是收入比较困难的居民(包括下岗职工。)在农村还有尚未解决温饱问题的贫困人口，自然灾害也常常造成部分地区人民口粮困难，这几部分人的粮食需求要得到保障。要看到尽管现在粮食很多，但我们人口多，耕地资源紧缺，水资源紧缺，人口还要增加，消费水平还要提高，以后的需求还会上来，从粮食安全的角度看，粮食问题没有完全解决。从中长期看，我国人口增长，耕地减少，水资源紧缺的趋势不会改变，确保粮食安全的任务是十分艰巨的，粮食是关系到国计民生的重要战略物
资，确保粮食安全始终是农业和农村工作的头等大事。
坚决执行中央粮食购销政策。1998年，党中央，国务院根据粮食总量出现阶段性供大于求，市场粮价下跌的情况，实施了以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革，即坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业自身改革，取得了一定成效。为切实保护农民种粮的积极性，稳定粮食生产，促进结构调整，中央提出要继续贯彻执行以“三项政策、一项改革”为主要内容的粮改措施，尤其要认真落实好按保护价敞开收购农民余粮的政策。首先，对列入保护价范围的粮食，国有粮食购销企业要切实做到按保护价敞开收购农民的余粮，认真执行国家粮食质量标准和按质论价、优质优价政策，不准限收、拒收、停收，不准压价收购。其次，要继续适当调整粮食保护价收购范围，粮食主产区的重要粮食品种，主要是南方的中晚稻，东北地区的小麦，继续列入保护价收购范围。再次，对列入保护价收购的粮食，农业发展银行要继续按现行办法，及时发放贷款，确保收购资金供应，对国有粮食收购企业按照“购得进、销得出”的原则，收购退出保护价收购范围的粮食，农业银行要按照“以销定贷，以效定贷”的原则提供收购贷款。同时，要加强对粮食收购资金的监管，严禁国有粮食收购企业多头开户，防止挪用收购资金，切实把农民的余粮收好，管好。
增收减负不容乐观
前不久，中央召开的十五届五中全会和中央经济工作会议都提出，千方百计增加农民收入，不仅关系到农业和农村经济的发展，而且关系到国民经济的全局。而农民负担重，不仅直接减少了农民的收入，同时严重影响了农民的生产积极性。减负也是增收，减负与增收是相辅相成的，但从目前的情况看，无论是增收还是减负，形势都不容乐观，改变这种现状已到了刻不容缓的地步。
随着我国农业和农村经济的阶段性变化，农产品出现了普遍的结构性过剩，价格持续走低，农民收人增长进入了一个低迷时期。据有关部门统计，1997年以来，农民收入增速连续四年下滑；1997年农民人均纯收人为2090元，比1996年增长4．6％，增速下降了4．4个百分点；1998年、1999年的增速又分别降为4．3％和3．8％；而2000年的农民人均纯收入增速只有2％左右，增收的形势十分严峻，引起全社会的广泛关注。农民增收到底难在哪里?
其一、分隔城乡经济的二元体制没有根本性变革。国家长期实行的以剪刀差方式以农补工政策，造成农副产品价格背离价值，造成农民收入水平低于城镇居民，尽管十一届三中全会以来国家对这方面的政策进行了调整，努力缩小这个剪刀差，但从目前实际情况看，这个剪刀差非但没有缩小，而且有进一步扩大的的趋势：以粮食政策为例，“按保护价敞开收购农民手中余粮”的政策在许多地方并没有得到执行，一些地方甚至压级压价，限收拒收，农民没有从中得到真正的实惠，与此同时，客观上由于农产品出现结构性过剩，农产品卖难的呼声此起彼伏。这些因素叠加在一起，使得农民单纯依靠种植业增收的空间变得非常有限。
其二，农业结构调整不到位，在农业结构调整中，目前相当一部分农民甚至基层干部还比较肓目，出现了一些新情况和新问题；一哄而上，产品趋同；传统品种比重比较高，好的不多，多的不好；调整的规划起点不高，重点不突出，特色不够，规模不大等等，加上市场引导、科技服务跟不上等原因，农业结构调整实际上并没有真正到位。
乡镇企业发展和农民非农化进程缓慢。自1997年以来，乡镇企业增长速度减缓，吸纳劳动力的能力减弱，减少了农民的务工收入，农民进城务工经商的门槛依然很高。这样就造成大量农村剩余劳动力转移困难，甚至出现了回流现象。
其三、增加农民收入必须要有新思路；要通过调整优化农业结构，大力发展优质、高产、高效农业，向农业的广度和深度要效益，通过发展农业产业化经营，加强产销衔接，促进农村专业化、商品化生产，延长农业产业链条，使农民分享农产品加工、流通的增值利润，多方面带动农民增收，通过发展农村二、三产业和小城镇，把更多的农村劳动力转移到流通、加工、服务等领域，扩大农业经营规模，拓宽农民增收的空间。
农民负担为何屡减不下?减轻农民负担几乎年年讲，月月讲，但中央的政策在一些地方的执行中却大打折扣，到头来农民的负担在一片喊“减”声中仍趋加重，这主要表现在三个方面：
一是在提留统筹上做“文章”。提留统筹费按上年人均纯收人的5％限额控制后，一些地方变换方式增加农民负担，有的地方为了多收提留统筹费，人为地提高和虚报收入。
二是平摊农业特产税、屠宰税。各种税赋理应据实征收，但一些地方为完成地方税收任务，采取按人、按地亩、按存栏牲畜平摊的办法，使“猪头税”变成了“人头税”。
三是不堪重负的“三乱”。不少农村都流行着这样一个说法，头税轻，二税重，三税是个无底洞。一些地方几十个部门向农民伸手，各种各样的乱集资，乱罚款，乱收费有增无减。 加重农民负担的行为为何屡禁不止?从表面上看，主要是有的地方和部门贯彻中央减轻农民负担的政策不力，从深层次看，部门利益则是农民负担屡减不下的根本原因。一是机构庞大，人员臃肿。目前一个仅有三四万人口的中等乡镇，机关干部、职工少则一百多人，多则二三百人，县城附近则更多。需要指出的是，在这众多的机构中，许多机构是人员无编制、经费无来源，靠收费、靠罚款、靠自收自支而生存的“二无三靠”单位。“食之者众，生之者寡”，农民负担怎会轻得了呢?二是急于求成，指导思想不端正。有的地方和部门想问题，出政策，办事情脱离农村实际，五花八门的达标升级活动超越了财政的承受能力，一些涉农部门在部门利益的驱使下，借向农民提供产前、产中、产后服务之机，利用手中的权力，强行服务，变相收费，勒索农民，从而大大加重了农民的负担。三是体制不完美，财权事权不统一。基层政府与农民和集体经济组织的经济关系不够清晰，部门行为不规范，群众民主监督不够，许多本应由财政承担的事情，也要靠向农民收费支出。
要减轻农民负担，关键是要认真贯彻落实中央的各项政策。必须不折不扣地贯彻执行农民合理负担一定三年不变的制度，今年农民上缴提留统筹费不得超过上年人均纯收入的5％。必须坚决做到“八个禁止。”禁止平摊农业特产税、屠宰税，禁止一切要农民出钱出物出工的达标升级活动，禁止一切没有法律、法规依据的行政事业性收费，禁止面向农民的集资，禁止各种摊派行为，禁止强行以资代劳，禁止在村里招待下乡干部，取消村级招待费，禁止用非法手段向农民收款收物。同时对违反中央政策随意加重农民负担，并由此引发的恶性案件和群众性事件要严肃查处。要结合县级机构改革，下决心转变乡镇政府职能，精简机构和人员。要在总结试点经验的基础上，稳步扎实地推进农村税费改革，并要逐步依法从分配上理顺国家、集体、农民三者的利益关系。
农业的前景与出路
中国农业与世界经济接轨。进入2l世纪，我国将加人世界贸易组织。我国加入WTo后，取消非关税措施，降低农产品关税水平，并在一定程度上开放农产品市场。这将给我们带来新的机遇和挑战。
面对新阶段农业对外开放的机遇与挑战，发展农业产业化经营是提高我国农业国际竞争力的有效途径，农业产业化的实质是要建立一种有效的机制，形成巨大的竞争合力。农业产业化经营主体是龙头企业，因此我们既要处理好政府和龙头企业的关系，又要处理好龙头企业与农户的关系。只有这样，我国农业的集约化、专业化经营规模才会不断扩大，造就可与农业发达国家科技化、专业化、规模化的农场企业抗衡的国际型龙头企业，从而示范和带动我国农业向产业化、集约化方向发展。
实施农业可持续发展战略。所谓可持续发展，是“既满足当代人需要，又不损害后代人满足其自身需要能力的发展”。这就要求我们从农业的长远发展的思路出发，遵循农业持续发展的原则。一是要清醒认识中国农业发展的严峻形势，从我国国情出发，尊重自然与经济有序发展的规律，正确看待我国农村“尤其不发达阶段”与“经济结构战略性调整新阶段”，解决中国农业发展的“瓶颈”问题：二是要懂得农业系统是生产、经济、生态三者的统一，以及可持续发展必须是三者持续性结合的道理，保证食物安全，增加农民收入和保护改善资源环境协调发展；三要遵循可持续发展能力建设原则，把水利建设作为基础设施建设的重中之重，坚持长期有效地保护和建设生态环境，高度重视农村智力与教育科技能力集约性与持续性双方反馈的关系，探索并发展集约持续农业，走出一条既高产优质(即集约)又有良
好资源环境(持续化)的路子来。
实施科教兴农战略。世界农业发展实践表明，科技进步是农业可持续发展的根本动力。要使我国的农业和农村经济在本世纪全面发展，2030年基本实现农业现代化，必须全面实施科教兴农战略，切实把科技进步放在农村经济发展的关键地位，大力推进我国新的农业科技革命，实现农业科技的跨越式发展。21世纪的中国农业科技将出现几个方面的科学交融；从生命科学看，以研究和掌握有生命的植物、动物和微生物生长发育规律为主体的农业科学，通过与现代生物学尤其是生物技术的交融，将形成一批新的生物技术产业，从研究与发展看，农业是现代科学技术应用最广阔、最活跃、最富有挑战性的庞大领域之一。从系统论的观点看，以满足人类需求的陆地农业和农业科学，21世纪将加速向海洋领域发展，出现大规模的海洋农(牧)场，实现海洋栽培化，使绿色革命与蓝色革命互相交融；同时，伴随着航天事业的发展，具有一定规模的太空农业将要诞生。这三大系统互相交融和促进，将构成21世纪农业和农业科学，从发展趋势看，由于农业交融将出现许多新的重点领域和产业：一是新物种塑造，二是新的快速反应技术应用，三是新农业工厂的构建，四是新人造食品和饲料生产，五是新能源的开发，六是新的空间领域的拓展。从世界范围看，继马拉农具代替人工，整套机械和行进现代化技术代替传统技术之后，21世纪的农业将出现第三次革命。
掀起现代农民教育革命。新的农业科技革命核心是使科技在经济建设中真正发挥第一生产力作用。农民是农业生产的主体，只有他们真正掌握和运用科技，才能真正成为推动农业发展、振兴农村经济的主人。
中国是人口大国，也是农业大国，研究表明，我国农业科技水平总体上与世界先进水平相差15—20年，农业科技对经济增长的贡献率相当于发达国家的一半。本世纪要高度重视农村智力与教育科技能力建设，提倡优生优育，提高农民整体素质，加速农业科技进步，以农村信息化带动农业现代化，加速农村城市化。
农业现代化的一个重要标准是拥有高素质的农民和文明发达的农村。我国文盲农民占1／3，每万农民中拥有的大学生仅1人，而美国高达560人；我国劳动力平均教育程度仅5年，而日本1975年就已达12年。为此，我们要探索适合我国国情的“科教兴农”发展战略，切实加大国家对农村科技教育的投入，重视常规技术在农村的推广应用，以科学的发展观处理好农业高技术与现代常规技术的关系，让农业科技真正为农民所掌握，真正转化为农业生产力。
发展小城镇经济，实现农民非农化。在国家现代化进程中，需要我们以新的战略思路解决“三农”问题。“三农”问题的根本出路在于现代化。在我国农民占70％、农村经济较为落后的情况下，要促进农业现代化与农村城市化相互统一，协调发展，发展小城镇是适合中
国国情的大战略。
发展小城镇是一条具有中国特色的城市化发展道路。它把发展小城镇作为农业过剩劳动力主要的地域转移方向，大大缓解了国家现代化过程中人口过剩、就业困难等社会问题，是经济结构优化与社会结构优化有机结合的纽带。它依托于农村二、三产业的发展，又有效地反哺二、三产业，使农村经济结构日趋优化。它可以拓展农村市场空间，拓宽农民就业渠道，增加农民非农收入，促进农村经济社会健康协调发展。
在农业现代化和农村城市化进程中，随着国家的整体发展，随着西部大开发战略和城市一体化战略的深入实施，将会加快农村经济与社会全面发展的历史。广大农村直接从事农业生产的纯粹的农民将逐步减少，到本世纪末叶，将由现在的大多数成为少数，变成农业工人。此时，农业实现了现代化，农村实现了城市化，中国农民问题也将最终得到基本解决。
节选自《我为三农鼓与呼》 原载于《时事报告》2001年第2期
编辑：丁毅
