国家征收农地如何进行补偿，既是一个政策问题，又是一个理论问题。其核心是公正与否，本文从政策与理论与政策相结合的角度进行探索，力求取得最佳解。
国家征地对集体经济和失地农民的公正补偿
本文首先从补偿的项目标准谈起。
在国家征收农地的情况下，显然应当对于农村社区集体经济和农民在产权上予以公正补偿。
首先，就对于集体经济的补偿而言。究竟何谓其产权的公正补偿？回答是，要做到项目公正、标准公正。就项目而言，要划分为土地本身补偿和恢复生产补偿两大部分，分别进行补偿。
如何确定土地本身的补偿才算是公正的呢？在不存在农地市场，缺乏农地市价的情况下，最为简便而准确的办法，莫过于纯收入资本化法。其具体办法是：从土地被征用前3年平均每亩年产值中减去生产费求得每亩年纯收入，然后除以普通存款利率，其得数即为被征用土地的影子价格。被征用土地的单位，如果将这笔价款存入银行，则每年所得到的利息便与每亩年纯收入相等。当然，也可将影子价格折合为若干年的亩产值，但是，事先规定其固定的倍数，却是有失公正的。
然而，这样还只能补偿土地本身的所值。实际上，从土地被征用到恢复原收入规模的生产的期间所发生的一切费用，都应当包括在土地补偿费之内。主要包括：因土地被占而停产所造成的损失；将荒地培为熟地的耗费；变换新生产项目而新增的初始投资；等等。凡此种种，都需要经过权威性的评估机构予以科学评定。只有既对土地本身的所值予以充分补偿，又对恢复生产的费用予以充分补偿，才能够称得上是全面的、真正的公正补偿。
总之，是否保障失地单位每年获得相当于过去的纯收入，是补偿是否公正的起码标准。当然，在测算农地纯收入时，应当剔除工农产品“剪刀差”以及不合理的税费负担的负面影响；充分考虑到农地的生态、旅游等方面的价值；等等。
有一种观点认为，应当采取“未来定价法”确定征地价格，才是公正的。即主张以目前农地若干年平均产值作为年投资额，以批租土地的４０—７０年为期，采用“多年等额投资复利本利和”的公式，求得目前农地征收价格。然而，把确定未来工程造价的一种公式硬套在征地定价上，却是缺乏说服力的。
其次，就失地农民的安置补助费而言。它至少应当包括这样几个项目：转业费（如转业培训费、新项目生产资料购置费等）、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等。简言之，安置补助费的项目、补偿标准应当能够保障失地农民在生产、生活、教育等方面，不仅保持原来的水平，而且更加有保障。只有做到这一点，才能够称得上是真正公正的。——他们因国家征地而失去了衣食之源、生存之本，对国家做出了直接的贡献，国家理应使他们获得充分的补偿，在生产、生活上获得基本保障而无后顾之忧。从而，此种补偿与其说是经济性的，不如说是社会性的。
此外，对土地的补偿与对失地农民的补偿接受者不同——前者为农村集体经济，后者为失地农民，所以二者不可相加而在总额上加以控制，否则是缺乏针对性的。
关于农地转非中“涨价归公”问题
以上只是就事论事、狭隘地谈论征地补偿项目和补偿标准问题，这是远远不够的。摆在我们面前的一项大有争议的问题是，农地转为非农用地之后地价大大增涨从而土地增值应当如何分配的问题。大略而言，无非是两种选择，即“涨价归公”与“涨价归农”，当然，也还存在折衷性选择，在论述中会顺便涉及。笔者的基本观点属于“涨价归公”范畴，所以首先论述此问题。
在城市土地市场中，农村集体经济、农民出卖、出租农地，其价格和租金，当然随行就市。但是，国家有关部门应当进行必要的调控和管理，以避免畸高、畸低。同时还应依法征收土地增值税之类的税收，使得由社会进步而形成的土地增值中的大部分回归于社会，即实行“涨价归公”。
这里所说的“涨价归公”是借用孙中山先生的“平均地权”思想中的一个概念。孙中山的平均地权的具体步骤，经后人高度概括为“规定地价，照价征税，照价收买，涨价归公”。其中前三项大意是指，由地主自行申报地价；凡所报地价过高者，国家有权照价征收土地税；凡所报地价过低者，国家有权照价收买；如此即可迫使地主之报价适当。其中“涨价归公”则是指，报价之后地价上涨时，国家通过土地增值税将上涨部分收归国有。孙中山在阐述“涨价归公”的理由时指出：“土地价值之增加，咸受社会进步之影响，……应归社会公有，庶合于社会经济之真理”。２“地价高涨，是由于社会改良和工商业进步。…这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的，所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”３这种“涨价归公”的思想，也适用于土地征收。台湾著名土地经济学家林英彦教授指出：“站在人民的立场来说，土地被征收，当然是补偿越多越受欢迎，但就平均地权的理论来说，以市价补偿不见得合理”。“目前之土地市价，除了土地所有人申报而应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予补偿，其不合理之情形至为明显。”
其实，孙中山的“涨价归公”思想，也是有其渊源的。英国经济学家约·斯·穆勒（1806—1873）早就主张，把土地自然增长的价值收归公有，即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。6美国经济学家亨利·乔治（1837—1897）则对此有进一步的发展。他在《进步与贫困》一书中明确指出：“土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的；而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来。”６
由以上所引用的论述，也许能够从基本理论上说明，为什么要实行“涨价归公”。下面不妨在此基础上对于土地增值及其公正分配问题作进一步的阐述。
土地增值可区分为自力增值和外力增值。其中，自力增值是指，土地所有者或使用者自行对土地进行投资、投劳，改善土地的物理、化学、生物、地质性状，改善或增加土地附属物，从而使土地增值，其成果由土地所有者、使用者自享，这是勿庸置疑的。
土地的外力增值则是指，土地所有者、使用者以外的社会性投资（包括国家、公私单位等的投资）对于该地产生的辐射作用而使其增值。这种社会性投资主要包括基础设施性的建设，如干线交通设施（如铁路、公路、航运、航空等）、能源设施（如火力、水力、原子能电站等）、通讯设施、环保设施等等，以及大中小城市的综合性建设等。凡此种种都是国家、地方各级政府、公私单位长期投资积累的成果。它们对于农业生产的作用，通常是微弱的甚至是微不足道的。然而，它们对于非农业部门，尤其是对于大中小城市中的各行各业以及其职工、居民等，却是作用巨大的。因此，当土地作为耕地时，这些基础设施对于它的作用便是微弱的甚至是微不足道的，从而对于农地价格的影响也是极其微弱的。然而，土地由农转非之后，地上的工、商、交、文、教等等行业的生产、经营、生活等等活动，便会与非农性基础设施发生紧密的联系，使其对于地价的作用突出地显示出来。——其结果便是土地农转非之后的巨大增值。
概括而言，农地转非之后的土地增值为自然增值；此种增值的投资，来源于整个社会。从而，体现此种增值的地价增长，从原则上来说，应当归社会所有而不应当归原农地所有者所有，也不应当归农转非之后的土地使用者所有，否则，皆有失于社会公正。
有学者指责道：“不论‘地价增值归公’多么振振有辞，其背后的经济学却是错误的。这种经济学认为，世间各种资源的市价是由其成本决定的。”实际上，建设用地的价格主要是由位置所决定的，即主要表现为位置性级差地价；位置的优劣决定了其吸收辐射性价值的多寡，最终决定级差地价的高低。把地价的形成简单归结为由成本决定，进而推及“世间各种资源”的定价,并且反过来以此否定地价的决定，显然是不合经济学逻辑的。
在农地转非之后的土地增值的分配上，我国学术界存在着种种不同观点，在此予以简析。
其一是“非农地开发权补偿论”。此种观点认为，农地所有者应当拥有“非农开发权”农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应当获得“非农开发权价格”（即“非农地价格”），只有如此方称公正。８其实，这一涉及土地“自然增值”（即“非投资开发性增值”）归属的话题是十分古老的，“开发权说”只不过是表达方式的变换。这就是说，认定农村集体经济、农民拥有“土地开发权”，无非是认定其拥有取得全部土地自然增值权的另一表达方式而已，并不涉及问题的实质。
其二是“农地资源价值补偿论”。此种观点认为，农地具有直接使用价值（如种植作物、修路建房等）、间接使用价值（如保持水土、调节气候等）、选择价值（即未来使用价值）、存在价值（即特定的自然资源的保留价值）等，并认为农地所有者应当获取反映土地直接使用价值和选择价值的地价。９这种观点在本质上与“农地开发权补偿论”并无区别，但是，如果按照这一理论落实征地补偿金额，就会明显超过开发权补偿金额。从而，此种观点便显得更为极端。
其三是“土地增值部分归公论”。此种观点的核心是，农转非后的土地增值，“部分是在经济社会进步条件下产生的，应‘涨价归公’……；部分也是农地本身的价值所实现的，应当部分归农民所有，但也被剥夺了。”1０这是部分地承认“涨价归公”的正确性。
其四是“土地增值多元分配论”。此种观点强调，如果土地增值全部归农，“会因地价的地区差异而带来征地补偿新的不公平。”从而应当“在土地征收后的收益与补偿支付的巨大利益空间中，……重新调整政府、开发商、农村集体经济组织以及农民的利益分配关系，并将利益向农村集体经济组织和农民倾斜。”1１这种观点的精神实质是土地增值的合理分配。
由此可见，在“涨价归公”与“涨价归农”两种观点之间，还存在着相当广泛的空间。如果我们对于这一问题的探索，既考虑到对于失地单位和农民的公正，又考虑到对于全社会公正，恐怕问题就迎刃而解了。
对于“涨价归公”提法的再思考
写到此，又得回头来重新审视“涨价归公”。其实，“涨价归公”只是对于土地自然增值分配原则的一种粗略的、不确切的概括。经过反复推敲之后笔者认为，关于农地“自然增值”分配的基本原则应当重新概括为：“合理补偿，剩余归公，支援全国”方更为确切而且也更为公正。其中，“合理补偿”即对于农村集体经济和农民的合理补偿，具体而言，对集体经济土地所有权的最低补偿，应当保障其今后每亩每年所获得的纯收入不低于过去的平均水平；对于全部失地的农民，补偿金及配套举措，应当确保其在生产、生活上无任何后顾之忧；对于部分失地者，相应酌减，但也应确保其无任何后顾之忧。概括而言，对于农地与农民的补偿应当做到：“集体纯收入不减；农民无后顾之忧”。所有这些，都是政府在调控土地价格和征收土地增值税时，应予注意的；国家征地时亦然。“剩余归公”是指将土地自然增值减去合理补偿之后的剩余部分，通过征收土地增值税的形式收归国有。具体地说，应当将其缴入国库，作为中央政府的财政收入而不是地方政府的财政收入，以便有效地遏止地方政府追求“以地生财”，避免诸多不良后果。“支援全国”是指这一增值额缴入国库之后，应设立专项基金，专门用于全国农村建设之类。
这样做也可使出卖、出租土地的单位和农民的收入与被征收土地以及依然从事农业生产的单位和农民的收入，不致相差悬殊，以避免可能产生的种种矛盾和不良影响。如果我们的理论和政策，在客观上偏离了整个国家和全体农民的利益，只是千方百计地追求少数出卖、出租土地的单位和农民的经济利益，那么，这种理论和政策，能够避免人们给予“片面性”的指责吗？这一点，难道不值得深思吗？
主要参考文献：
1、孙中山：《民生主义》第二讲，载《三民主义》，岳麓书社，2001年版。
2、周诚：《论土地增值及其政策取向》，《经济研究》，1994年第11期。
3、周诚：《农地征用中的公正补偿》，2003年9月2日《中国经济时报》第5版。
4、诸培新、曲福田：《从资源环境经济学角度考察土地征用价格构成》，《中国土地科学》2003年第3期。
5、周天勇：《维护农民土地权益的几个问题》，2004年2月10日《中国经济时报》第5版。
6、蔡运龙、俞风庆：《中国耕地问题的症结与治本之策》，《中国土地科学》，2004年第3期。
7、周其仁：《放弃农地的代价》，2004年9月4日《农民日报》。
8、张红、于楠、谭峻：《对完善中国现行征地制度的思考》，《中国土地科学》，2005年第2期。
尾注：1、周诚：《简评何太痴先生的“未来定价观”》，《中国土地》2004年第1-2期合刊。
2、孙中山：《社会主义之派别及批评》，转引自朱嗣德著：《土地政策》，中兴大学地政学系印行，1993,第155页。
3、见参考文献1。
4、林英彦著：《土地经济学通论》，文笙书局，1999,第174—175页。此外，日本土地经济学家河田嗣郎也指出：“土地增价之原因，实在于社会一般之进步发展。盖所谓自然增价，并非某特定之个人尤其为土地之所有者，因对于土地加以改良的劳费所发生者，乃根据一般社会情形之进展，于不知不觉之间所表现而来者也。”（河田嗣郎著：《土地经济论》，商务印书馆，1933,第88页。）“土地之自然增价，为一般文化发展之法则所发生之自燃现象，而人类社会进化之法则，又使之增进不止，故即如此表现也。”（同上，第92页）。
5、见亨利·乔治著：《进步与贫困》，商务印书馆，1995,第303页。6、同上，第347页。
7、见参考文献７。
8、见黄祖辉、汪辉：《非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿》，《经济研究》2002年第5期；另见参考文献5。
9、见参考文献4。
10、见参考文献6。
11、见参考文献8。
