最高法院院长周强今天作的工作报告比较简要，8千多字，有很多亮点，但也有很多遗憾。总结了他上任一年中，最高法院和全国法院做的打击犯罪、促进治安、保障经济、维护民权、司法改革、接受监督、治理队伍七方面的工作，同时对今年全国法院的工作作了六个方面的安排。主要是促进法治、保障改革、司法公正、司法改革、管好队伍、加强基层。对于司法改革问题，既有不少新内容，也有很多大家期待的问题没有正面触及。总体上是一个围绕三十全会决定而开展的“落实型”的报告，而不是一个“创新型”的安排。
一年工作 事务居多
周强报告回顾法院一年中的司法改革，基本上都是法院内部微观层面的。他列举的要点有：1、改革审判工作运行机制。2、配合废止劳动教养制度。3、推进量刑规范化工作。4、加强人民陪审员工作。人民陪审员参审案件169.5万件，占一审普通程序案件的73.2%。增加选任人民陪审员3.8万人。5、加强监督指导和审判管理。发布司法解释28件。6、加强案件质量，称各类案件一审后当事人服判息诉率为91.1%，二审后达到98.6%。这些工作都确实开展了，但是效果的评价显然同现实有很大差距。相对于全国法院一年办理了一审刑事案件95.4万件，判处罪犯115.8万人，商事案件395.7万件，受理执行案件298.9万件，执结271.8万件等大量工作来看，这些改革措施，基本上还显得非常次要，乏善可陈。中国法院基本上还是事务性的完成了繁重办案任务的机构。
八项改革 任务繁重
我们重点关注最高法院下一步的司法改革安排。周强的报告中讲了以下几个方面。基本口径用了“积极稳妥”四个字。
一、审判方式改革。着力解决审的不判、判的不审问题。解决审判权运行中的行政化问题。最高法院发言人孙军工具体解释审判权行政化表现在：判审分离，审者不判、判者不审；审判工作内部层层审批；上下级法院之间的个案请示报批等。导致权责不明，错案责任追究难以落实，影响审级独立。改革的要点一是落实合议庭权力，法官权力。审的有权判，判的必须审。二是虚化审判委员会，大量具体案件不再管，只研究法律适用问题。要讨论案件，要审委会参加审理，推进完善院长、副院长、审判委员会委员或审判委员会直接审理重大、复杂、疑难案件。三是确保审级独立。四级法院不能事先请示案件，落实上下级法院审级监督。
二、量刑规范化改革。统一量刑标准。通过审判指导和审判判例，以为量刑规范的司法解释，使案件的量刑尽量达到全国均衡，不受地域、时间、形势的影响。
三、推进司法公开。去年已经公布最高人民法院生效裁判文书3858份，地方法院上网公布164.6万份，下步要求最高人民法院及东中部14个省区市法院的生效裁判文书依法全部上网公布，其他省区法院3年内全部实现这一目标。
四、整顿规范减刑、假释工作，防止腐败。这类案件实行开庭审理，加大监外执行的公示，确保减刑、假释和暂予监外执行公开公平公正。
五、申诉改革，减少信访。完善申请再审和申诉立案受理制度，严格涉诉信访终结程序，积极开展网上信访、巡回接访、带案下访等工作，妥善解决群众合法合理诉求。
六、首次提出了设立知识产权法院的问题。原文是“推进知识产权法院和资源环境审判机构建设”。中国目前有军事法院、海事法院，已经撤销了隶属企业性质的铁路法院，但审判专门化的知识产权、环境专业法院，看来会增加设立。而一直在呼吁的国家行政法院，仍然没有设想。
七、完善人权司法保障制度。这对于法院而言，主要是指防止冤假错案问题和保障诉讼中当事人基本人权问题，特别是违法证据排除和辩护权保障、审判时效严守、防止超期审判关押问题。
八、探索地方法院后勤和人事直管。研究省以下地方法院人财物统一管理试点，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度和符合法官职业特点的司法人员管理制度。
对照决定 欠缺新意
中央十八届三中全会关于司法改革，有明确的要求。我们来对照一下中央《关于全面深化改革的决定》中的提法：
（32）确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。
（33）健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。
（34）完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。
可以看出，最高法院报告中安排的所有改革举措，都是中央《决定》中原有布置的范围。在审判独立、互相制约、法官招录、防止刑讯、减少死刑、查封扣押、错案追究等具体措施上，还有简略和后退。因此，这是一个忠实执行、了无创新的报告。当然，最高法院可以说这是第四个五年计划的第一年安排，其他的内容他们以后再说。
抓住大局 可有作为
研读最高法院工作报告，我们钦佩全国法院的辛苦工作、和为国家治安和经济发展所作的贡献之外，仍然无法给出高分。我觉得周强院长在主持最高法院的第二个年头，完全可以从当前的时势出发，抓出更多的亮点。
1、要研究司法工作的指导思想问题。 以往的法院工作报告，都有一段“今后人民法院工作的指导思想”。这个报告中省略了。只提到：“在党中央统一领导下，紧紧围绕加快建设公正高效权威的社会主义司法制度推进各项改革，制定、实施《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，服务国家治理体系和治理能力现代化建设。”那么，今后司法工作的指导思想是什么？很明显，是落实三中全会深化改革的决定。整个决定都同法院有关，而不是限于同司法相关的这五条展开。这个决定的一个精髓，是中国继续深化改革走市场经济道路。“让市场机制在资源配置中起决定性作用”。法院工作，无非两大中心，一是维护治安、维护社会公正；二是促进经济和社会发展。贯彻三中全会决定，最重要的一条，是法院要为经济建设这个中心服务。市场经济环境中，政府是利益相关方，中国的国有经济性质，政府代行国有资产主体，他往往是交易的一方，不能自己担任自己的法官，法院必须审查政府行为，要高于政府。在刑事审判、商事审判中，要保障促进社会安定、促进社会生产力发展，促进社会公平。法院如何摆脱事务主义、被动应对，必须要有明确的思路。刑事审判和经济审判、行政审判，如何清除所有制歧视、平等保护民营经济地位、破除计划经济思想残余、鼓励企业创新、适应新型金融创新环境、平等保护财产性收入、鼓励互联网时代交易手段，这一些都不只是经济界、企业界的事，司法观念都必须适应它，熟悉他，支持保护他。而当前中国法院，普遍知识陈旧、观念保守、法律法规严重脱离社会现实，司法解释不适应变化了的环境，经济刑法领域，出现了大量冤假错案，大量民营企业家受到错误的刑事追究，打黑扩大化，直接变成了打击民营经济运动。法院并没有为社会、为公安、检察，树立适当的稳妥的判例标杆。重庆事件后，没有任何反思和总结。只是放慢了打击的脚步。导致大量民营企业家和民营资本外逃移民。这些根本原因不只是司法水平问题，而是司法观念问题。要革新中国的刑事司法，修改刑事司法解释，推动经济刑法的更新。而作为最高法院的工作报告，竟没有一句提到这些问题。
2、对审判独立、审判中立缺乏明确的立场。中央的《决定》中，对司法独立已经比宪法的“法院独立审判”有所淡化。原文是“优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。”在上一届政法工作的口号中，法院有一个“三个至上”。饱受批评。这次的中央《决定》，明确提出了“维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。”“法律至上”的地位已经明确。而法院是护法机构，法律神圣、法律至上是其应当坚守不愈、大声疾呼的。而最高法院报告中，对宪法原则、中央决定中所提的司法独立和司法分工制约问题，没有任何提及。这对树立全国法官的信心，是非常不利的。市场经济环境下，行政权、其他权对司法权的干扰侵蚀，非常严重。法院队伍不稳、士气不振，很大程度上是地位不高、陷于事务，穷于应付导致的。最高法院如果不能挺起腰杆明确立场，要树立司法权威、带出一支在复杂环境中能够最后裁断是非的法官队伍，是不可能的。
3、对预防和纠正冤假错案缺乏强有力的措施。前前任院长肖扬，曾经以他的“有罪则判、无罪则放”简洁的语言，促进了全国法院审判权的最终效能。一定程度上促进了司法权本源的回归。周强院长的报告中，对2013年互联网环境下全国法院曝光出来的、人民群众意见很大的大量冤假错案，只打了预防针，而缺乏整治的勇气，和大声疾呼的精神。《报告》中说：“决不允许执法犯法造成冤假错案，保护无辜者不受追究。更加自觉地接受各方面监督，以监督促公正。”已经出了冤假错案的怎么办？有原则性的要求：“严格落实错案责任追究制度，实行责任倒查、有责必究。”但对目前全国曝光的错案中责任法官，有没有追究、今后如何办，没有具体的措施。对全国目前普遍关注的聂树斌案、念斌案、民营企业家被冤判案，重庆打黑的错案，为什么久拖不决，不进行复查，也没有任何表态。一些提法，都还只是口号。这也许体现了最高法院对目前全国法院队伍不稳、案多人少，疲于应付环境下的一种无奈的迁就。这既不利于平息民愤，也不利于树立司法的公信力和权威性。
4、对保障法官廉洁、审判公正缺乏制度性措施。对司法不公的影响因素，主要有三。一是权力，二是金钱，三是人情。法官腐败，是影响司法公正的最主要的因素。在中央决定，和司法改革趋势，将审判权下放，回归到合议庭和直接审判人员的同时，对第一线审判人员的腐败的控制，变得特别重要。中国法官的腐败，不是这一届法院开始的，这些年一直没有遏制住，有愈演愈烈的趋势。中国历史上，哪怕是封建皇朝、北洋政府、民国时期，都没有出现这样高级别、群体性的法官腐败。而法官是社会公正的守护者，其实也是政权公信力的守护者，是社会公平的底线。底线长期失守，是社会动乱、人民上访不休、暴力事件多发的根本原因。因此，对法官的治理，不能只是站在法院的角度，而要站在国家存亡的角度来看问题。历任最高法院的工作报告，对这个问题都轻描淡写，不敢真正触及。法院最需要率先掀起反腐风暴，要不惜大换血，进行整治。光靠出事判刑，是治理不好的。代价也太大，害了法官。周强报告中说：“切实解决关系案、人情案、金钱案等问题。以零容忍的态度和刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决惩治司法腐败行为，坚决清除法院队伍中的害群之马，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的法院队伍。”其实除了决心和提法，更重要的是审判方式的改革。一是真正实现实质性的审判公开，让社会监督；二是提高当庭判决率，让各种社会关系，没有时间来影响腐蚀法官。而这要有一系列的保障措施和审判方式改革。司法文书公开，最高法院已经迈出了可喜的一步，其实更重要的是审判过程的公开。
5、解决立案难、结案难、执行难没有具体的方案。很多国家和地区立案采取登记制而不是审查审批制，解决了百姓告状难的问题，解决了上访不休的问题。立案后，再通过法官分流和驳回不能诉不应诉案件。但我们国家，立案难正成了一个大问题。特别是行政诉讼案，立案刁难现象非常普遍。这主要是我们国家立法上的问题，同时也有法院案多人少、故意推出案件的问题。行政案件还有权力影响、不愿得罪政府因素。法院的立案改革是解决上访问题的基本出路。必须要从法院立案改革入手。法院大量已经进入审理的案件，存在久拖不决问题，很多案件超过诉讼时效。最高法院报告中的结案率、息诉服判率，明显同社会真相不符。执行难，已经是说了数十年的大问题，也一直影响司法效能和权威。这次报告中也没有提出可行的办法。
因此，最高法院这个报告，人民代表们审议中会有如何的评价，还是个未知数。总的感觉，法院做了大量工作，非常辛苦，但是也确实不能给出一个高分的评价。作为进入第二年任期的首席大法官，周强比前任务实、有专业、有措施、有起色，但是缺乏大的思路和创新精神。法院的改革，还远不能达到形势所要求它达到的程度。（3月10）
（陈有西：全国律协宪法人权委员会副主任、中国人民大学律师学院教授、京衡律师事务所主任、一级律师）
