据媒体报道，9月27日，国务院召开常务会议，严肃处理了郑州市违法批准征地建设高校园区一案。消息一出，全国震动。国庆节后，由监察部牵头、国土资源部等部门参加的土地执法专项行动已在全国范围内展开。
改革开放以来，随着工业化和城市化的迅速发展，一轮接一轮的“圈地热”致使农村集体土地严重流失。土地，积聚了众多的社会矛盾，演绎了无数的悲喜哀歌；不少官员因之丢掉乌纱帽，甚至锒铛入狱，成为阶下囚；也有一些农民甚至因之生活困难；又有一些社会人士因之香车豪宅，腰缠万贯……
土地，不仅成为利益博弈的场所，更成为个别官员腐败的温床。中央日益认识到土地政策对解决好“三农”问题和实现经济社会可持续发展的重要性，应该说，迄今为止我国土地政策的改革是值得称道的。但土地违法、乱占耕地、损害农民利益等土地问题依然严峻。
2006年9月底，针对新一轮“圈地热”，中央继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》之后，又发出了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》。我们期待政策如利剑铲除弊病，但要真正做到釜底抽薪，使“圈地热”不再卷土重来，加快土地制度改革，切实维护农民的土地权益是根本之道。
地政“三角”缺了谁？
中央政府 地方政府 农民群众
调整土地管理制度，需要突破原来的思维模式，在中央以行政手段监督地方之外，再引入民众权利一维，从而形成中央政府、地方政府与民众之间的“稳定三角”，让各方相互制约
从国土资源部设立多个土地督察局，到整顿工业用地出让价格，到准备调整中央与地方土地收入比例，中央政府进行的新一轮土地政策调整力度相当大。不过，稍加分析即可发现，这些政策调整，大体上是围绕着宏观经济调控展开的，旨在通过控制土地占用达到抑制投资过热的目的。中央政府负有稳定宏观经济的责任，这样的调控当然是十分必要的，但是，若要从根本上控制地方政府的圈地冲动、保护农民权益，恐怕还需要从另外的角度想办法。
中央与地方的博弈
土地问题大体上涉及到中央政府、地方政府、农民、工业企业、开发商、城市居民等6个权利、利益或权力主体。从某种意义上说，地方政府与工业企业、房地产开发商的利益比较一致，地方政府官员希望创造出好看的政绩，获得较高税收，工业企业和房地产开发商可以同时带来这两者。中央政府则负有稳定宏观经济、确保社会稳定的责任，再加上从土地上得到的收入中央政府很少分享，所以，具有提高农民土地补偿标准、抑制房价过快增长的激励。
因而，从某种程度上说，在土地问题上，中央政府与地方政府存在不同的利益诉求。但相对来说，在土地问题上，地方政府享有较大自由裁量权。因为，地方政府处于土地交易的核心环节。根据目前的土地制度，拥有土地的农民与需要土地的房地产开发商、与工业企业不能进行直接交易。相反，地方政府先用征用土地的办法，把土地从农民手中拿走，转手再将其建设使用权出让给房地产开发商或工业企业。这样，地方政府就成为土地商人。首先，在征地环节，压低农民土地补偿标准，或者截留、拖欠补偿款，或者以租代征。其次，在出让土地环节，为招商引资，可以廉价出让工业用地，甚至可能免费赠送，这导致了企业浪费土地，很多科技园、工业园、市场都空荡荡的。另一方面，地方政府为弥补这方面的损失，又会哄抬房地产开发用地价格，从中获利。
可以说，目前的体制有利于地方政府在土地和房地产市场领域做“坏人”。而按照传统的思路，人们总是希望中央政府出面来管治地方政府，使其收敛攫取之手。中央政府也确实在这么做。中央政府的做法主要是：通过规划审批途径，减少地方政府占用土地的规模，用命令的方式要求地方政府提高工业用地出让价格，由中央政府的派出机构监督地方政府作出的土地决策。总之是借助中央政府的行政权威来约束地方政府的土地决策与执行活动。
地政改革要保障农民权益
这当然会收到一定效果，甚至是雷厉风行的效果，但从行政管理体制的角度看，这样的安排是否合理，值得三思。更重要的是，其中总有某些让人觉得怪异的逻辑：按理说，工业用地出让金主要归地方政府享有，但现在却是中央政府强令地方政府不得压低价格。这正好表明了土地行政调控可能遭遇的困境：地方政府缺乏在土地问题上合法、合规地做事的内在激励机制，而必须依靠中央政府从外部推动它。可以想象，这种外部管治很容易失灵。
因此，一种具有长远效果的合理的土地管理体制，必须重新划分中央政府与地方政府的权力，并且最重要的是，在地方层面上嵌入一种能够有力地约束地方政府、使其行为合乎中央政府颁布之法律、政策的机制。
这种机制的核心就是保障农民的权益。地方政府之所以能够玩得转土地财政，主要是因为，只要地方政府想征地，农民就无法拒绝，反正政府可以把一切用途都说成公共利益；对于地方政府开出的补偿标准，农民即使不满意，也无处寻找救济，行政申诉无门，法院又高度地方化。正是由于农民面对地方政府处于绝对弱势地位，所以，地方政府在征地环节就可以为所欲为。而正是征地成本低廉，让地方政府可以大方地上马面子工程，低价出让工业用地；同样是由于征地成本低廉，地方政府在商品房用地上也就有巨大的暴利空间。地价低廉导致地方政府疯狂圈地，也造成庞大的失地农民群体，危及社会稳定。
可见，控制地方政府在土地使用环节上的种种不良行为，需要向征地环节上寻找解决办法，让地方政府不可能轻易地以低廉成本从农民那里获得土地。其实，站在农民利益的角度，城市化、工业化未必是坏事。对农民来说，唯一重要的是土地征用补偿制度。一旦农民能够具有与地方政府讨价还价的能力，地方政府的行为自然地就会趋向合法合规。
显然，农民要有能力与地方政府讨价还价，必须借助中央政府的力量。而让农民满意，也正合乎中央政府的长远目标。中央政府可以有两个选择。上策是推进土地制度改革。以往的教训表明，解决地方政府土地违法问题，必须让地方政府从土地交易过程中脱身，否则，政府官员利用权力从事商业性土地交易活动，几乎不可能不违法、不可能不侵害农民权益。因此，应当让农民与需要土地的企业直接交易，让农地直接转为工商业用地。这样，农民则直接与房地产企业或工商企业，两者至少在理论上是平等的，地方政府则只充当监管者和仲裁者。更重要的是，农民仍然可以保有土地的所有权，这样，农民就通过其土地用途的转换而融入现代城市经济体系中，从而不再产生新的失地农民。
假如土地改革不大容易进行，那么，中央政府就应当考虑，更有效地为权益遭到地方政府侵害的农民提供救济。这就需要进行行政申诉，尤其是进行司法制度改革，让法院不受地方政府的控制，能够相对公平地就农民与地方政府间的土地纠纷进行裁判。
总之，调整土地管理制度，需要突破原来的思维模式，在中央以行政手段监督地方之外，再引入民众权利一维，从而形成中央政府、地方政府与民众之间的“稳定三角”，让各方相互制约，而又各得其所，此系地政改革的正道。（秋 风）
地方政府缘何 “土地冲动”？
地方政府能够掌控的资源，就集中在土地、环境之类的自然资源上。要拼政绩，也只能动这块“奶酪”了
资本圈占农地
近年来，资本那双狡黠的眼睛始终都没有离开农地，特别是私人资本与权力资本相勾结为特殊利益集团时，疯狂侵占农地的事就没有断过，几乎超出了人们的想象力。据《中国农业统计资料》统计，平均测算，近三年来，每天平均大约有57个村落从中国大地上结束了它的历史生命。
许多事绕到最后，都少不了侵占农地。房地产开发，当然要大量圈地；企业兼并，醉翁之意也在替换圈地；都市商贸城建设，原本就是打农地的主意……刚刚处理过的郑州非法占地案其实并非个案，经查，广东省清远市石角镇政府在未办理建设用地报批手续情况下，非法征收农民集体土地；山西省太原市经济技术开发区管委会在富士康（太原）科技工业园三期项目供地手续尚未依法办理的情况下，非法批准该项目开工建设；河南省安阳市政府在安阳市莲花公司“四季花香生态园”项目违反土地利用总体规划确定的用途，非法批准先行实施建设。
回顾一下这段历史十分必要。中国大量圈地、大量吞食农田有三次高峰，都伴随着房地产业的大拓展：第一次发生在1980年代末至1990年代初，最后以房地产泡沫破灭而收场，至今在海南、珠海、广州等地都留有那时的“烂尾楼”。第二次发生在1990年代后期至2000年代初，与此相伴生的是房地产的再度崛起，且一发难以收拾，从而导致中央政府不断推出收缩地根新政。第三次则始于近两年，由于中央政府的强制手段，特别是土地的“挂牌交易”刺激开发商采取迂回战略，钻营政策空子进行疯狂圈地，这不可避免地引发现今更为严厉、更为有效的土地政策。在土地问题上，中央政府与地方政府的周旋与博弈从来都没有停止过，这期间宏观调控政策日臻完善。
地方政府卖地的动力源
大量土地从农田变商地，虽然审批的上下环节很多，操作的商业路程崎岖坎坷，但地方政府是有效的一线操控者，地就是经这只实权之手卖出去的。许多人都在问，究竟为什么地方政府如此倾心于卖地，如此急于将农地转变为商业用地？地方政府行为动因何在？答案异常明白，地方政府是土地出卖中最大的受益者。
首先，现行的干部考核机制与升迁机制，为地方政府大搞政绩工程提供了强劲的激励动力。发展是硬道理，仅就经济建设成就来讲，GDP增长成为一项硬指标。地方经济的繁荣程度，市场经济的发展状况，老百姓就业收入高低，都是地方干部的头等大事。当干部，走的就是官场的升迁路线，政绩好就能升官，升官反映你人生成功。加之社会舆论与宏观氛围的渲染，激发着各级领导干部理直气壮地去拼政绩。中国历来都有为官一方造福民众的说法，政绩好，说明为群众办事好，这是为当地老百姓办实事的行为。
其次，从计划经济转轨市场经济后，资源配置发生了根本性变化。农地，现已成为各地政府手中的唯一的宝贵资源。这大约是一个公开的秘密。家也大业也大，再大窟窿都不怕，大不了卖块地填平它！地方政府要想发展地方经济，要办地方的事，再也不可能像计划经济时代那样，伸手向中央要钱。要搞政绩工程，要解决地方财政困难，只能自己想办法。招商引资资源几乎用尽，银行借贷后果堪忧，也只有自己能够掌控的农地最有挖掘潜力了。地方政府能够掌控的资源，就集中在土地、环境之类的自然资源上。要拼政绩，为老百姓办事，也只能动这块“奶酪”了，于是许多地方干部都在这方面“想辙”。碍于现行的法律法规，要想超常规、跳跃式地发展，公共行为下钻法律法规的空子，甚至违规违法成为一种时尚。于是，出现了郑州违法占地案与贵州某些地区牺牲环境案。
再次，在缺乏监督机制的前提下，在缺乏公共大众参预的环境中，地方政府虽然也有上级部门的领导，虽然也有法律法规的约束，但基本上是自己说了算。动自己管辖的资源，又是为群众办事，显得格外理直气壮。因而，“我的地盘我做主”之地方主义、本位主义极为盛行。如果说建设项目都在法律法规允许的范围内，又在地方政府管理的权限内，这不成问题，而问题往往出在越权越限，出在违法违规上。从已经发生的大量案例看，“先斩后奏”、“生米煮成熟饭”是一种情况，“静悄悄地干”、“只干不说”是一种情况，“张冠李戴”、找“替罪羊”，是另一种情况。
最后，谁也不敢担保，在这些违法违规案中，没有权力资本参预其中，没有特殊利益集团在暗中涌动。只要不是浅尝辄止，只要不是有意回避，顺势追查项目审批开工与征地过程的始终，肮脏的权钱交易内幕必然显露于天下。从已经暴露出来各地的大量案例来看，业已证实了这一点。按照逻辑，人们自然会想，如果是执行国家宏观战略规划与贯彻中央经济政策，如果是“公事公办”，为何要违规违法？为什么要超越党纪国法划定的“红线”？为什么要对上级主管部门“阳奉阴违”甚至撒谎？为什么要以“局部利益”对抗“整体利益”？由此人们不难看出，权力资本与私人资本的勾结，为特殊利益集团谋利益，就是上违规项目与大量征地暗箱操作的“潜规则”。
从长期角度看，大量圈地势必带来种种巨大的社会经济灾难。令人欣慰的是，新的土地调控路线图已经绘出：土地督察制度、供应方式、储备制度将齐头并进。三位一体式的土地调控新政，是迄今最为完备的治理举措，值得人们期待。
土地腐败缘何屡禁不止？
在强大的地方利益驱动下，有些地方领导借地方“公益事业”、“公共利益”之名，为自己圈地敛钱找到了借口，也为自己贪腐留下了空间
从最近几年揭露的几起“土地腐败”大案来看，如福州仓山区和青岛崂山区的土地腐败窝案，参与腐败的官员之多，腐败金数额之大，令人震惊，引人反思。
中央严打土地腐败
有土地专家估计，全国每年土地收益流失至少有100亿元以上。土地腐败已经成为官员腐败的一个重要通道，成为民怨、民冤的一个重要诱因，成为破坏我们党和政府威信的一个重要原因。对于土地腐败的危害，我们怎么估计都不过分，必须引起高度的警觉和重视。
事实上，土地腐败问题的严重性中央早有察觉。2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，有专家称，《决定》是迄今为止中国实行的“最严格的土地管理制度”。2005年1月，中央下发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确规定要规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度；强调要加强土地出让制度建设，严格控制划拨用地和协议出让土地范围。2006年7月，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》两个文件，2006年8月1日起开始实行，标志着对国有土地的使用管理进入可操作阶段。
但也不可否认，要真正遏制土地腐败，对国有土地进行有效管理，我们还有很长的路要走。早在上个世纪90年代初，我国就出现了失控的圈地大潮，在屡禁不止的情况下，1997年4月15日，中央下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，通知要求全面冻结非农建设用地一年。1998年4月又发出《中共中央办公厅国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》，继续冻结一年。但严厉禁止圈地潮效果并不理想，越是严厉禁止，一些地方政府与商家越是在土地资源稀缺中看到了无限商机，权钱勾结加大了圈地狂潮。在“冻结”前的1991—1995年间，我国每年平均净减耕地440万亩。而从“冻结”通知下发的前一年1996—2003年的7年间，我国年均耕地净减量却猛增到1428万亩，为什么？主要的和根本的原因是地方政府在地方利益的驱动下，有的甚至就是在领导个人利益的驱动下，权商勾结狂圈土地。
土地腐败原因在哪
首先，土地开发既是“权力密集”和“资本密集”的双密集地带，是酝酿团伙腐败的温床，又是地方政府谋求地方财政利益的最有效手段，为地方政府追求土地的增值收益和产生腐败留下了巨大的空间。我们知道，地方政府是土地供应和商品房供应的源头，土地和商品房都由地方政府掌握，地方政府是整个游戏规则的制定者和仲裁者。诸如棚屋拆迁、改造、农地征用和工业园区开发等，都由政府说了算。人情地、关系地、首长地已经成为腐败的重要滋生地。特别是在现行体制下，由土地产生的资产性收益和大部分税费基本归地方所有，使一些地方政府财政高度依赖土地收益。2005年，全国土地出让金总价款达5505亿元，占同期地方本级财政收入15092亿元的1/3还多，土地收益在一些地方已成为典型的“第二财政”，在个别地方，土地收益占本级财政收入高达80%，有变成“第一财政”的趋势。在强大的地方利益驱动下，有些地方领导借地方“公益事业”、“公共利益”之名，为自己圈地敛钱找到了借口，也为自己贪腐留下了空间。
其次，经营性土地挂牌招标，已成为世界各国土地资源有效管理的一种普遍形式，有效地遏制了暗箱操作和腐败现象的发生。但是，一方面，我国土地出让招标长期没有得到有效执行。虽然到2004年，各省区市普遍出台了挂牌招标政策，完善了招标管理办法，制定了挂牌招标操作规则，在全国确立了土地出让挂牌招标制度，市场在土地资源配置中的基础性作用进一步得到发挥。但据国土资源部负责人在2006年7月30日答记者问时披露，2002年到2005年4年间，挂牌招标出让面积占出让总面积的比例仅分别为14.57%、26.81%、28.86%和35.06%。这种状况说明市场的基础性作用并未得到充分发挥。另一方面，我们看到招标的实际情况是，我国的政府网站和地方新闻媒体关于工程招标的信息发布在多数情况下要么不规范，没有专门的、权威的、政府指定的发布渠道，要么信息不完整，至于招标的时间、地点、报名条件，特别是招标结果，既不向人大汇报，更不向社会发布，根本无意让舆论、人大和社会监督，在这种情况下，不发生腐败的概率几乎为零。要遏制土地腐败，重在制度建设，除了认真落实国务院新出台的从行政手段上引入土地违法问责制以外，重要的是要执行严格的挂牌招标制度，要规范招标公示渠道、招标程序、招标结果公示等制度，要引入外部监督机制，特别是人大的监督、舆论的监督和被征地人民群众的监督。制度的意义重在执行，如果不执行，制度就是一纸空文。
土地违法的新动向、新特点
国土资源部执法局 张新宝
●动向：梯度西进
也就是较大规模的违法用地，随着一些工业项目向中西部转移而随之转移，出现了盲目照搬已被实践证明是不成功的做法的现象。如以地招商，引凤筑巢。
●特点：面广量大、地方政府主导、形式多样化
1.面广量大。新《土地管理法》实施以来的7年中，也就是1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件,涉及土地面积近500多万亩。据利用卫星遥感监测对新增建设用地进行检查发现，前几年违法用地平均占新增建设用地总数的34%，有的地方高达80%以上。
2.地方政府主导。也就是地方政府违法问题突出，或者说是政府主导下的违法突出。表现在，一是政府违法带有普遍性。可以这样说，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及到政府。二是政府违法带有发展地方经济的色彩。三是以侵犯农民利益为特征。低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍。
3.形式多样化。主要是打擦边球的现象比较普遍。一般是通过修改土地利用总体规划和采用拆分手段，化整为零批地。近年来还出现一些新的情况，如“以租代征”，连农用地转用手续都不办理，村组自己出租、企业到村组租赁，连政府也从农民手里租来后出租给企业。
