画：失地农民的困惑 地方政府主导下的违法占地行为，严重侵蚀着我国有限的耕地资源，直接侵害了被征地农民的合法权益，也使中央的宏观调控政策无法落实。面对失地农民的困境，面对宏观调控的大局，一些本该负有监管责任的地方政府却成了“甩手掌柜”，甚至是土地违法的主体。对这样的地方政府责任人必须严惩，对这种行为必须重拳打击！
近日，记者在昆明市盘龙区青龙村看到许多长满野草的荒地。一位当地农民指着这些土地痛心地告诉记者，这些地３年前都是稻田或玉米地。
据记者调查，自２００３年７月昆明市土地储备中心先后在该市盘龙区的青龙村委会、官渡区的十里社区和杨方凹社区，共储备了土地３００００余亩，用作“现代新昆明”的东部核心区，但目前多数仍撂荒着。
在土地宏观调控的大背景下，这些大片大片荒芜的土地，凸显的是土地资源浪费、失地农民剧增等一系列社会问题，更需对被称为我国城市土地使用制度“第二次革命”的土地储备制度进行反思。
３００００余亩储备土地多数荒芜
２００３年７月，昆明市青云街道办事处青龙村委会裕丰村民小组的３０８亩“在册地”（承包地）和９３４．０４７亩“非在册地”（非承包地），以及“地上所有的附着物、构筑物、建筑物和水、电、道路、水面、鱼塘、果园果树、零星果树等设施”，被昆明市土地储备中心全部征用。
青龙村委会于２００３年９月１日制定的《关于昆明市土地储备中心征用收购我村六个村民小组全部土地及人员农转非的实施方案》（下称《实施方案》），道出了土地储备中心实施土地储备的原因：“根据省委、省政府及昆明市委、市政府有关加快建设新昆明的战略方针，结合我村实际，借昆明北市区开发建设的东风，我村两委经过与昆明市土地储备中心多次协商洽谈……将我村下属的青龙村、两面寺、裕丰村、黄土坡、苏家营、长地埂六个村民小组的土地全部转让给昆明市土地储备中心整体开发建设。”
“２００３年６月份前，村委会的领导称，土地储备中心要征用我们村的地。７月份就开始正式征地，用经纬仪来测量。”裕丰村的村民向记者讲述他们赖以生存的土地被征用的过程，“当时小组长李继祥在村民大会上说，总的征地１０００多亩，其中上公粮的地有３００多亩，田占了一半，其余为菜地。我们当时考虑到，村委会早就把征地手续办好了，我们同意要征，不同意也要征，反正土地是国家的，国家要我们不敢不给，就签了字。”
裕丰村是一个彝族村，人口３３６人，有承包地３０８多亩，开荒地７００多亩。据青龙村委会提供的资料显示，该村委会下属的青龙村、两面寺、裕丰村、黄土坡、苏家营、长地埂共６个村民小组，总人口２２８２人，被征用的土地一共合计为８０９４．２５９亩，其中在册地（承包地）为２１６７亩，人均近１亩；非在册地（非承包地）５９２７．２５９亩，人均２．６亩。
记者在青龙村委会的黄土坡、裕丰村等地看到，这些昔日生长水稻、玉米的土地，现在长满了密密实实的野草，有的地方还种上了树苗。“原来说好我们可以继续种地的，可是２００４年３月份我们辛辛苦苦种的蚕豆、小麦，却被栽树的老板用推土机全部推掉，种上树苗。老板还说，市里已把地卖给他们了，卖了４０万元一亩。”裕丰村的村民指着种满了树苗的农地，有些愤然。而青龙村委会书记王李和村副主任李明学告诉记者：“目前在裕丰村田地里种的树都是土地储备中心内部自己种植的，因为我们这儿正在修昆明市三环路和东绕城线，将来搞绿化用。”
据青云街道办事处一位知情人透露，按照昆明市的城市规划，昆明市土地储备中心在该市盘龙区的青龙村委会、官渡区的十里社区和杨方凹社区，共储备了土地３００００余亩，作为“现代新昆明”的东部核心区。
按《土地管理法》第三十四条“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的８０％以上”的规定，仅青龙村委会的２１６７亩承包地，就应该有１７３３．６亩基本农田。保守估计，土地储备中心储备的３００００余亩土地，以２５％算就应有７５００余亩承包地，７５００余亩承包地中应有６０００多亩基本农田。
近万失地农民生计堪忧
据调查，青龙村的两面寺、裕丰村等村庄，在卖地前都是穷村，土坯房组成的村寨里偶尔会有一两间红砖房“鹤立鸡群”。卖地后，突然间“有钱”了的村民被压抑了多年的建房欲望得到了释放：一幢幢两三层高的乡村别墅在旧村边一茬茬“长”了出来，新旧相对，成了这些卖地致富的村庄一道特殊的景观。
裕丰村的吴水英（化名）在自家刚盖好的新房里告诉记者：“我家有两个农村户口，这几年分三次一共分到１９万元卖地钱，每年年底还有两三千元的分红。但我家的新房，先盖的石棉瓦房就用去了４万多元，盖厨房又花了将近１万元，现在刚盖好的大房子就用了差不多２０万元。”
按２００３年７月８日昆明市土地储备中心（甲方）和青龙村民委员会（乙方）签定的《昆明市土地储备中心征地（收购）补偿协议》（下称《征地补偿协议》），土地补偿费分在册面积和非在册面积，按每亩７．１６万元和３．２９万元分别进行补偿――“甲方征用的土地，征地费用含土地补偿费、剩余人员安置补助费、青苗费、果园果树以及附着物、构筑物、建筑物和水、电、道路、鱼潭塘等设施”。其中第四条明确规定了土地交付时间、条件和付款方式：“甲方分三期向乙方支付标的物的补偿费。第一期在双方签定征地协议后十个工作日内支付１０００万元；第二期在双方签定本协议后３０个工作日内支付在册面积５万元／亩（以实册面积计算），非在册面积１．５万元／亩（以实册面积计算）的费用；第三期在甲方开发土地的过程中，开发多少补偿多少。甲方于２００６年７月１０日内未开发完的，甲方在２００７年７月１０日前全部支付标的物的补偿费余款。”
自此，青龙村等地失去所有土地全部“农转非”的村民们，过上了“种田无地，上班无岗、低保无份”的“悬空”生活。当地政府又没有对他们进行再就业培训，只是把卖地钱存留一部分在村里，每年底以“分红”的名义给他们分发生活费。村民告诉记者：“现在连吃点小菜都要买，有时去山上拾点菌、掐蕨蕨菜来卖，每天每家人生活开支要２０元钱左右，小娃还不能生病，要不只有借钱了。”
据知情人士保守估计，昆明市土地储备中心在青龙村、十里社区和杨方凹社区征地后，约有近万农民失地。在持续了３年多的“建房热”后，多数失地农民住在新房里，却为明天的衣食发愁，为未来的生计担忧。
“土地财政”成地方政府圈地的发动机
那么，昆明市土地储备中心是依照什么法律法规征用了近万农民的３万多亩土地呢？
昆明市土地储备中心和青龙村委会签定的《征地补偿协议》的第一条就开宗明义地写明：“根据《中华人民共和国土地管理法》和《昆明市土地储备管理办法》的有关规定，为合理利用土地，经甲乙双方商定，本着平等、自愿、有偿的原则订立本协议”。
根据２００２年２月１日试行的《昆明市土地储备管理办法》，记者发现，只有其中的第二章第八条中，“（一）为社会公共利益需要使用的土地；（二）因实施城市规划和旧城改造，需要调整土地使用功能的土地”两种类型的土地，才符合青龙村委会等地的土地储备情况。而且，其中的第十一条规定：“对需储备的农村集体土地，必须依法办理土地征用手续”。
但令人不解的是，昆明市土地储备中心和青龙村委会签定《征地补偿协议》的时间是２００３年７月８日，可２００６年９月５日昆明市土地储备中心的苑立华处长却告诉记者：“土地在当时只能是组织报批，签定《预征地协议》。”昆明市国土资源局副局长苏辉则称：“按昆明的城市规划发展，那块土地有收储价值，征这块土地对项目建设是很好的支持。整个储备是跟着规划走。”
据记者调查，《昆明城市总体规划》得到国务院正式审定批复是在１９９９年８月；但是，到了２００４年４月，为建设“现代新昆明”，昆明市对官渡、西山、呈贡、晋宁、嵩明５个县区共４３个乡镇的土地利用总体规划进行了调整，把４３个乡镇原有的耕地９１８７７．３７公顷调整为３７９８４．７８公顷，４３个乡镇原有的建设用地４３６１１．５４公顷经调整变为１１０６９５．１５公顷――姑且不论这一调整是否得到国务院的审定和批复，但值得注意的是，早在此次调整之前的２００３年７月，土地储备中心就以“建设新昆明”的名义陆续和青龙村委会、十里社区和杨方凹社区签定了征地补偿协议，储备了以上两个社区和一个村委会的３００００余亩土地，保守估计就有基本农田６０００余亩。仅在青龙村委会，就应有基本农田１７００余亩。且这些土地，大部分都荒芜了多达３年之久。
但苏辉接受记者采访时称：２００３年昆明市出台了《２００３年乡镇土地利用总体规划调整》，他们储备的这些地没有基本农田。
两个社区和一个村委会近万农民的３００００余亩土地里没有基本农田岂非咄咄怪事？记者请昆明市国土资源局和昆明市土地储备中心提供昆明市的《２００３年乡镇土地利用总体规划调整》和相关征地资料，该局、该中心以向保密委员会提出申请为由多次推诿，最后提供的是国土资函２００４５１号《关于昆明市官渡区城市建设征用土地的批复》，相关内容是：“一、同意昆明市官渡区征用农村集体农用地２３２．９６７８公顷（其中耕地２１６．５７１５公顷）、建设用地２．７０８７公顷。以上共计批准建设用地２３５．６７６５公顷，按呈报的土地开发利用规划用于城市建设。”――从该文件中，记者找不到国土资源部所批复的这数百公顷土地与盘龙区的青龙村委会和官渡区的十里社区、杨方凹社区被征用的数万亩土地有什么联系。
记者调查发现，在昆明市土地储备中心大量圈地的同时，昆明市的ＧＤＰ和财政收入年年攀高。据２００６年９月初昆明市党代会期间公开的资料：２００３年昆明市的ＧＤＰ为８１２亿元，２００４年升为９４２．１４亿元，２００５年突破了１０００亿元大关达１０６２亿元，其中财政总收入突破２００亿元，地方财政收入突破１００亿元。
“这就是土地储备作为地方政府土地财政的‘蓄水池’而产生的积极作用。”一位业内专家在接受记者咨询时指出，“在现有体制下，土地处置权由各级地方政府掌控，出让土地的收入成为当地财政收入的一个主要来源。这意味着卖出的土地越多，价格越高，政府收入也就越多。而且，各地都把房地产作为支柱产业，卖地越多，建的高档房越多，价位提升得越高，对当地ＧＤＰ增长的影响也越大。”
被称为我国城市土地使用制度“第二次革命”的土地储备制度，目前已成为了众矢之的，因为“一直缺乏统一的政策规范指导，目前土地储备所引起的纠纷、矛盾，非常突出。”这位专家分析，土地储备制度的建立使地方政府完全垄断了土地一级市场，并追求土地的最高效益。在实际运作中，土地储备机构一方面作为“裁判员”代表政府制定收购储备计划，并根据土地利用年度计划具体实施土地收购储备等工作，另一方面，它又参与到企业运营过程中，追求储备土地的利益最大化。
据悉，昆明市近几年来的地价逐年上扬。昆明赛伦房地产有限公司的高层透露，现昆明市的平均商业地价为８００万元／亩左右。２００６年１１月２１日，昆明市商业地价又首破千万，达１１２７．５２万元／亩。与此相对应的是，在昆明市周边，一个个占地上千亩甚至数千亩的房地产大盘以“造城”的名义在昔日生长庄稼的田地里拔地而起竞逐市场，昆明市的房价年年高升。
业内专家指出，上述问题的根源就在于土地储备机构本身的定位非常模糊，有的征地行为已经超越《土地管理法》的相关规定。
中国人民大学土地管理系教授严金明坦言，土地储备中心既不是企业单位，也不是事业单位，更不是政府机关，但却在执行政府职能，其根源在于国土资源管理体制的缺失，这导致各地方政府近年来因利益冲动而违法、违规征地、肆意圈地的情况层出不穷。地方政府成为土地违法的主体，又导致了我国的地方固定资产投资不断上升，经济持续过热，失地农民逐年增加，成为影响社会稳定的一个重要诱因。（记者 李坤 刘艳）
