“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”，昨天发布的《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》宣布了这一重大决定。这是继2013年，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后，为适应经济社会发展形势，中国人口与生育政策的又一次历史性调整。至此，实施了35年的独生子女政策正式宣告终结。

□解读

生育率进入超低水平

中国目前的人口已超过13亿。五中全会公报指出，“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”

“中国的生育政策从产生的那一天起始终在实践中不断调整和完善。”南开大学人口与发展研究所教授原新说。

上世纪70年代，为控制人口过快增长，缓解人口与经济社会、资源环境的紧张关系，我国开始全面推行计划生育。进入新世纪，我国人口发展呈现出重大转折性变化。尽管人口基数大的基本国情未根本改变，但生育率低、人口老龄化、城市化率不断上升、独生子女家庭数量增长等人口结构性问题也正日益成为影响经济社会发展的重要因素。

此次全面放开二孩生育的背景是，中国人口形势已发生历史性转变。这些变化包括生育率进入超低水平，以及性别比失衡、老龄化和少子化等。其中，生育率过低成为谈论最多的问题之一。

之前，国务院组织开展的人口发展战略研究认为，中国人口总量峰值应控制在15亿人左右，妇女总和生育率保持在1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展。

最新一次人口普查的结果显示，中国生育率已降至1.18的低水平，远低于欧美发达国家和东亚邻国。

老龄化加速影响经济

老龄化也成为困扰中国的一个问题。国家统计局数据显示，2014年中国60岁及以上老人2.12亿人，占总人口比例为15.5％；65岁以上人口数为1.37亿人，占比10.1％。

国家统计局数据显示，自2012年以来，中国15岁至59岁的劳动年龄人口连续三年下降，仅2012年当年劳动年龄人口绝对数就减少了345万。

改革开放以来，人口红利是中国经济持续快速增长的重要因素。今年前三季度及第三季度，中国GDP增幅均为6.9％。这是2009年6月以来中国经济增速首次跌破7％。

“我国生育率已有20多年低于实现世代交替所需的更替水平（即平均每对夫妇生育至少两个孩子），多年处于世界低生育水平国家行列。”中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌说，目前，我国劳动年龄人口已经开始减少，年轻劳动力出现急剧萎缩，同时养老负担加大。

顾宝昌说，全面放开二孩政策，有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力；有利于提高家庭抗风险能力，增加未来劳动力的供给和缓解老年扶养负担；有利于扩大国内需求和经济平稳增长，焕发社会活力和增强创新能力，提升我国的国际竞争力。

中央党校经济学者周天勇分析，人口和劳动力成本是中国目前出现经济下行的一个重要原因。通过对中国1974年到1994年人口增长变动数据与1994年到2014年经济增长数据的相关性分析，周天勇发现二者高度相关。“人口结构中婴幼少青年等人口比例的快速下降，影响国内的投资消费，进而使经济下行。”他指出。

人口出生率与股市、房地产市场、经济繁荣度紧密相连。专家们认为，老龄化加速、少子化严重的当下中国，正需要这样一次婴儿潮，为未来数十年的经济发展带来持久动力。

再生育意愿有所下降

十八届三中全会以来，各地将单独二孩政策作为一项重要改革内容依法实施。2014年1月，浙江、安徽、江西三省率先启动，3月-6月，多数省份集中实施，9月份政策全面落地。单独二孩政策的目标人群，也就是夫妇一方为独生子女，且已生育一孩的以80后为主，目标人群约1100万。

监测显示，2014年七、八月份，全国每月申请量达到15万对左右，2015年前7月稳定在每月8万-9万对，截至2015年5月底，全国有145万对夫妇提出再生育申请，139万多对办理了手续。河北、辽宁、浙江、山东、湖北、重庆、四川等七省市占到申请总量的55.2%。

国家统计局数据显示，2014年我国出生率比上年提高0.29个千分点，单独二孩的政策效果逐步显现。

但2014年国家统计局人口变动抽样调查显示，目标人群中43%有再生育的打算，2015年初，国家卫生计生委开展的专项调查显示，39.6%有再生育打算，与2013年的调查相比有所下降。

经过单独二孩放开到如今普遍允许二孩的过渡，“到现在这个时点发布调整，很重要的原因是单独二孩政策实施没有完全达到预期目标。五中全会恰逢其时讨论十三五规划，两个节点交汇在一起，形成了这个利好的政策出台。”北京大学社会学系教授陆杰华说。

□影响

2017年将现出生人口峰值

普遍放开二孩之后每年新增加人口会怎样变化？会否形成人口堆积？对此，陆杰华指出，政策落地会从明年陆续开始。因此影响可能会集中产生在2017年、2018年和2019年期间。

“有数据估计增长在每年300万到500万。这只是某些年份可能会达到，生育意愿释放以后，不会长期是这个数字。其中2017年的增长可能是峰值。”陆杰华指出，毕竟对于“70后”来说是最后一次机会，他们可能会比较急迫，尽快享受政策利好。“但实际上从总体、长远来说，尽管个别年份会有一些出生堆积，比较难改变我们低生育率的现实。”

陆杰华估算，年出生人口峰值在2017年会达到2300万左右，但这样的水平预计只会持续一两年，很快就会回归走低。这是因为生育的主体是80后、90后，少生的观念已经成为他们的主流思想，他们的生育更加理性。

新政将提振中国经济信心

“从双独家庭生二孩，到单独家庭生二孩，再到现在的全面二孩，生育政策调整虽然是渐进式的，但间隔时间不长，表明政策的调整和推进态度很坚决。”中银国际策略分析师张晓娇认为。

2014年，“单独二孩”政策在全国范围落地，此前有关部门担心的“新一轮婴儿潮”并未出现，全年出生人口仅比上一年增加了47万。

根据国家卫计委的统计，截止到2015年5月底，全国1100多万单独夫妻仅有145万申请再生育。“全面二孩的放开，直接影响人口结构，但这其实是一个被动型政策，由民众来决定是否要二孩。”张晓娇说。

张晓娇认为，育龄夫妻的经济压力，是放开“单独二孩”却未出现生育潮的重要原因。

根据人口学专家测算，全面放开“二孩”后，新增人口峰值不会超过800万，扭转人口形势效果可期。

北京大学光华管理学院经济系教授梁建章认为，新政将提振海内外资本投资中国经济的信心。“中国有望获得更多具有战略眼光的长期投资，尤其可能集中在科研、教育以及战略新兴产业领域内”。

考虑到生育政策的改革对人口结构调整的影响并非一蹴而就，张晓娇建议，除了全面放开二孩，未来五至十年中国应立足现状，竭尽全力采取措施扭转人口结构不合理可能发生的不利影响。

“从具体政策上看，在增加养老保障的同时，应该重点在于技术进步、产业升级、提升人力资本素质等。”她说。

□保障

多次评估全面二孩政策

国家卫计委指出，中央历来高度重视人口和计划生育工作。上世纪70年代，为控制人口过快增长，缓解人口与经济社会、资源环境的紧张关系，我国开始全面推行计划生育。在全党全社会的共同努力下，计划生育取得了伟大成就，有力促进了经济增长、社会进步和民生改善，为全面建设小康社会奠定了坚实基础。

进入新世纪，我国人口发展呈现出重大转折性变化。人口总量增长势头明显减弱，劳动年龄人口开始减少，老龄化程度不断加深，家庭养老抚幼功能弱化，少生优生成为社会生育观念的主流。顺应人口与经济社会发展的新形势、新特征，中央审时度势、科学决策，党的十八届三中全会启动实施单独二孩政策。在各级各部门的共同努力下，单独二孩政策落地扎实有力，生育水平变动符合预期。

中央高度重视进一步调整完善生育政策工作。按照中央的决策部署，国家卫生计生委会同有关部门全面评估单独二孩政策实施情况，就实施全面二孩政策进行了多方案测算比较和研究论证，深入开展调查研究，广泛听取各界意见，为科学决策提供了重要支撑。

将增加服务能力供给

据统计，受人口年龄结构以及生育政策调整的影响，我国出生人口从2010年到2014年保持增长态势。与此同时，我国劳动年龄人口下降，老年人口不断上升。2014年降至9.3亿。60岁及以上老年人口从2010年13.3％提高到2014年的15.5％，总量达到2.12亿人。

“党的十八届五中全会决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。这是中央科学把握人口发展规律，站在中华民族长远发展的战略高度、促进人口均衡发展的重大举措。”国家卫生计生委主任李斌认为，实施全面二孩政策，有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力；有利于促进经济持续健康发展，实现全面建成小康社会的目标；有利于更好地落实计划生育基本国策，促进家庭幸福与社会和谐。

李斌表示，要把思想和行动统一到五中全会精神上来，做好政策的落实工作。下一步要修改完善相关法律法规，做好政策的衔接。要加强生殖健康、妇幼健康、托儿所幼儿园等公共服务的供给。要帮助有特殊困难的计划生育家庭，要便民、利民，做好服务工作，把这件惠民生、利长远、合民心、顺民意的好事办好。

□建议

公共配套服务应跟上

陆杰华指出，全面放开二孩政策出台之后，相应公共服务、基础设施建设必须尽快跟上。首先是公共卫生资源，其次是教育，再往后是就业。“即使我们一个阶段付出得比较多，但这也是我们调整政策应该付出的正常成本，对于未来发展大有助益。”众所周知，这一政策的利好会显现在一定程度缓解老龄化、短期内促进拉动内需特别是拉动婴幼儿市场、保障劳动力供给、解决家庭养老资源减少问题，特别是缓解出生性别比、帮助独生子女家庭应对风险等方面。

陆杰华指出，政策出台说明中央对生育意愿和行为有比较科学的把握，这是调整的基础。下一步各地、各部门应根据中央精神，适当进行政策的调整。“如何把好的政策落实好，让老百姓既能生得起，还能养得起，还有很多工作要做。”

重新审视生育审批制度

“计划生育基本国策赋予了新内涵，逐步调整完善生育政策、促进人口长期均衡发展是新时期最重要的战略目标和任务。”国家卫生计生委计划生育基层指导司司长杨文庄说。

专家们认为，要实现促进人口长期均衡发展的目标，在生育政策调整完善的同时，还应当研究制定与之相配套的经济、社会和家庭发展的政策，解除群众的后顾之忧，使生育政策能够更好地发挥作用。

“要满足群众新的计划生育健康需要，需要卫生和计划生育部门拓展服务人群、转变服务方式、提高服务质量。”顾宝昌认为，应重新考虑一孩奖励政策的持续性，同时处理好过去的遗留问题和失独家庭问题。重新审视生育审批制度和孕检制度，管理和服务要走向尊重意愿、满足需求、便利群众、积极引导。应该鼓励各地根据各自的情况因地制宜，开展多种工作模式。

江西省社科院产业经济研究所所长吴锋刚正在做一项关于人口红利的调研，他认为，未来国家经济发展需要的不再是数量红利，而是人口素质红利。全面放开二孩，核心问题不在于人口总量，而在于人口结构以及人口变化的速率问题。未来的经济发展需要在劳动力素质方面下功夫。

“显而易见的是，从计划生育政策实施以前的传宗接代为主，到如今的优生优育，国人的生育理念发生巨大变化，全面二孩的实施，有助于为中国经济发展提供更高素质的人力资源。”吴锋刚说。

□北京现状

31至35岁妇女申请最多

昨天，记者从北京市卫计委计划生育基层指导处了解到，自2014年2月21日北京市人大常委会通过《北京市人口与计划生育条例修正案》正式实施“单独二孩”政策至2015年9月30日止，北京市“单独二孩”申请数和办证数分别为53034例和48392例。

相关负责人透露，按照已通过“单独二孩”审批（已办证）的育龄妇女年龄段分析，截至9月30日，25岁以下年龄段育龄妇女270例，占总办证数的0.56％；26-30岁年龄段为11437例，占总办证数的23.63％；31-35岁为27435例，占56.69％；36-40岁8334例，占17.22％；41-45岁818例，46岁以上98例，分别占总办证数的1.69％和0.20％。

申请数量低于最初预期

记者了解到，2014年，全市共收到单独夫妇再生育申请30305例。今年前9月共有22729对夫妇进行了申请。

在“单独二孩”政策实施之初，北京市曾预估每年分娩量增加4万至5万，给公共卫生服务造成一定的压力。但截至目前，北京市单独二孩的申请量远低于预期，曾一度出现连续四个月下降的情况。

自去年8月北京市定期公布“单独二孩”申请量以来，8月至11月曾呈现申请量逐月降低的趋势。其中8月申请量为2976例，9月为2683例，10月为2334例，11月为1812例，12月申请量有所反弹，为2227例。

北京大学人口所教授穆光宗此前在接受京华时报记者采访时说：“政策最初实施，可能会有很多人持观望态度，并不会马上去申请，度过观望阶段后，就会出现较为热烈的情况，随后申请量会有所减缓。”此外也有专家认为，由于当时将要迎来羊年，传统观念也会对生育量有所影响。

昨天，人口学者黄文政表示，符合普遍二孩政策的家庭远多于“单独”家庭，所以全面二孩政策对于短期生育率的提升将大大超过单独二孩。他推测，2016年应出现再生育申请高峰，但很多申请者是高龄母亲而未必能如期生育，实际出生人数会明显少于申请数。

□相关反应

引发热议反应不一

放开二孩的消息公布后，引发了许多市民的关注热议。昨天，微博发起“全面二孩”调查，截至昨晚9点，近3万人参与了投票，其中39%的人选择不会，32.8%表示会，还有28.2%的投票者选择了看情况。

今年29岁的李女士正是选择“看情况”的近三成人中的一员。目前，李女士正在北京市一家事业单位就职，儿子刚刚满两岁。“我和丈夫是很想要一个女儿的，也觉得两个孩子的年龄差距最好不要太大，但是仍然不能立马决定要二孩。”李女士介绍，抚养孩子所需的费用、还要同时兼顾工作，是她最大的顾虑。

与李女士情况不同，此次放开二孩的政策让一些70末、80初的妇女既动心又迟疑。“之前一直想要，但是政策不允许，现在政策放开了，我年纪却已经上去了”，已经34岁的一位独生子女母亲表示，由于自己即将步入“高龄产妇”阶段，所以再要二孩不仅是自己“想不想”，更多是要问医生自己还“能不能”，“我知道年龄大了，产妇和孩子都容易出问题，所以一定会做好各项检查，健康才是第一位的”。

也有不少市民对这一政策出台表示支持。“终于等到二孩全面放开了！”今年37岁的杨先生有个3岁的女儿，从小生活在大家庭的他觉得有兄弟姐妹很幸福，成长有陪伴，遇到事情有人商量。由于夫妻俩都不是独生子女，不能生育二孩，一想到女儿从此孤单长大，总觉得很遗憾。得知二孩全面放开后，杨先生说，为了孩子的成长更完整，会考虑再生一个。

□网友说

网友“孑然一身：一个时代结束了，你我都是见证者。

网友“白兰度C”：今夜无人入眠。

网友“Leem777”：长期的计划生育政策已经让中国陷入一个“人口坑”，要走出这个坑，当务之急就是调整生育政策，全面放开二孩，取消社会抚养费……

网友“倔强的小豌豆儿”：不想生，疼爱不过来，感觉我的宝宝只有她一个。

网友“按快门的新吧唧”：把一个生育文化变成不生育的文化，难；当一个民族接受了不生育的文化，再想让她生，更难！

□生育政策大事记

20世纪70年代

倡导“晚（男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育）、稀（生育间隔为3年以上）、少（一对夫妇生育不超过两个孩子）”。

1978年

中央明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”。

1980年

中央提倡“一对夫妇只生育一个孩子”。

1982年

中央提出照顾农村独女户生育二胎。

1984年

中央提出“对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎；坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎”。

2002年

《中华人民共和国人口与计划生育法》明确规定，国家鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。

2013年

十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子”。

京华时报记者 张然 龚棉 综合新华社

全面放开二孩落地至少经历4程序 抢生属违法

重庆晨报报道，以“单独二孩”政策的推出为参照系，全面放开二孩要落地，恐怕至少要经历4个关键程序：第1关：中共中央的决定;第2关：国务院制定调整意见，全国人大常委会批准;第3关：各地实施方案报批;第4关：地方人大修订计生条例。国家卫计委下属的中国人口与发展研究中心主任姜卫平昨日表示，全面落实该政策还需等待各地人大修改地方的法律之后，方可最终落地。

开放二孩要先修法

姜卫平透露，全面放开二孩的政策落实应该是参照“单独二孩”政策的实施。他强调，全面放开二孩依旧需要依法落实，首先有个修法的过程。

2013年11月，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策。当年12月国务院就向全国人大常委会提交了“调整完善生育政策的议案”，12月末的全国人大常委会就通过中共中央、国务院印发的《关于调整完善生育政策的意见》。

该《意见》明确了各地落实“单独二孩”的实施方案。首先，各省(区市)的政府制定实施方案，接着报国务院主管部门(即国家卫计委)备案。之后，各省人大或其常委会修订地方性法规。

抢生属违法要罚款

目前，根据我国《人口与计划生育法》，各省份计划生育的具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。姜卫平介绍，国家仅对计划生育政策做出原则性的规定，而具体的生育政策在省级层面制定。我国正式启动“单独二孩”政策后，多地相应地修改了计划与生育条例。这导致了各地政策的落地出现了时间差。

如2014年1月，浙江、安徽、江西三省率先启动“单独二孩“政策，3月至6月多数省份集中实施，9月政策全面落地。地方政策的出台时间决定了新生儿的身份是否合法。

对于政策落地之前“抢生”单独二孩者的处理，各地也有不同。

此前媒体曾统计，江西、浙江、天津、北京、陕西、上海、四川、甘肃、重庆、广东、辽宁、湖南、云南、福建、内蒙古、黑龙江、贵州等17个省市自治区明确规定在政策落地之前“抢生”单独二孩者属违法，仍需按规定进行罚款。